严之尧：“用地、征地、产权”是当前土改的重要切入点(转载)

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　　本文刊于　中国国土资源报　作者：严之尧


　　从全局的角度看，没有国家的发展，就没有土地权利人利益的保障；没有土地权利人利益的保障，就没有经济社会的稳定基础；没有精明增长的思想基础和节约集约的用地制度，就没有支撑经济大发展的土地资源；没有足够的耕地资源，就无法构成保障国家粮食安全的产能底线，经济社会发展的基础就会动摇。为此，必须清醒地认识到，处理好“保发展、保资源、保权益”的关系将是永恒的大课题。


　　笔者认为，采用低成本、高效率、公平均衡的方法论，深入推进节约集约用地、征地和农村土地产权三大制度改革和完善，是新时期我国土地制度改革的重要切入点，更是国土资源“三保”寻正路、寻好路的关键所在。


　　节约集约用地


　　“多重机制”约束粗放用地


　　今后，高速发展的第二、第三产业仍需大量土地，城镇、农村和各项基础设施建设将对土地形成多重挤压态势。仅城镇化一项，城镇化率每提高一个百分点，就要转移1400万人，用地287万亩。如果城镇化率达到80%，至少还需要8000万亩土地。


　　节约战略基于现实国情


　　发展机遇不可失，资源禀赋不可改。在加快城镇化、工业化发展的历程中，我们将长期面临供需矛盾难解的命题：一方面，资源总量短缺是我国的大国情。在全国960万平方公里的陆域国土上，宜居生产空间只有约300万平方公里，而适宜大规模、高强度开发的仅约180万平方公里，且集中分布于胡焕庸线以东，与优质耕地资源的空间分布高度重叠。另一方面，13亿人口要吃饭，粮食问题始终是头等大事。“我们自己的饭碗主要要装自己生产的粮食”，这是国家应对粮食安全问题的基本方略，必须坚守耕地红线不动摇。


　　历史经验告诫我们，发展理念是基础，管理方式是关键。有什么样的发展理念，就有什么样的管理方式；有什么样的管理方式，就有什么样的用地效果。


　　客观地讲，我们过去对政府、市场、社会的关系处理得不够好，资源市场配置制度有待进一步完善。地方政府之间为招商引资，降低地价竞争，实质上是典型的“零和博弈”，不但不会增加产品的总产出，反而造成了大量土地资产的流失。特别是由于资源配置的事权过多集中在政府手中，大城市的政府往往会用行政、资金等优势设定优惠条件，吸引项目不断流向大城市，造成了越大的城市规模扩张越快，“大城市病”日益严重；而具有比较优势的中小城市却出现大量的“空房”和闲置劳动力。这无疑阻碍了国土利用新格局的构建，损害了国家的整体利益。


　　我国经济走到今天，可以说是增长与风险并存，成就与矛盾交错，转型升级成为唯一的必然出路。以城镇化发展为例，1990年～2002年，我国41个大城市主城区用地规模平均增长超过50%，城市用地增长弹性系数达2.28（美国1970年~1990年的20年间曾坚持自由放任的城市化模式，城市用地规模弹性系数也只有1.66），远超过了国际公认的1.12的合理界限。其必然结果是，单位建设用地产出水平明显偏低，仅为韩国的18%，不及英国的11%。长此以往，经济社会建设都将难以为继。


　　发展是硬道理，节约是大战略。只有旗帜鲜明、坚持不懈地实行节约集约用地战略，“强化土地节约集约利用和保护，所有的山山水水都要规划好、利用好”，才是实现又好又快发展的唯一路径。


　　激励约束并举促进节约集约


　　姜大明部长在纪念第23个“全国土地日”主题讲话中指出，要按照“规划管控、计划调节、标准控制、市场配置、政策鼓励、监测监管、考核评价、共同责任”的原则，全面推进节约集约用地政策完善和制度创新。笔者认为，要将这一基本精神落到实处，可以从以下四方面着手：


　　一是完善土地资源高效利用机制。一要盘活存量控总量。对于单位面积产出水平明显偏低的省份，实行总量控制的倒逼机制，促使地方加快转变“重增量、轻存量”、“重规模、轻效益”的土地利用方式。对于超大规模城市，应科学设立供地门槛，鼓励培育科技含量高、附加值高、环境友好的产业，切实改变靠土地增量供应实现经济增长的粗放发展模式。同时，采取差别化税收、地价等配套措施，将土地利用效益低的产业挤出超大规模的城市，实现腾笼换鸟，提升存量土地效益。二要优化产业控布局。按照区位比较优势，从世界经济的发展维度与国家整体的利益角度出发，不同地区要立足自身的劳动力、资本、土地、技术、管理、市场等各种资源禀赋特点，定位产业结构和发展模式，充分发挥生产要素的比较优势，各自担当好在国家总体经济格局中的角色。三要把握流量控结构。规范城乡建设用地增减挂钩试点，鼓励开展“三旧”改造和城中村改造，增加建设用地流量。支持通过依法收回等手段，大力推进低效用地的二次开发。建立宅基地退出激励机制，盘活利用农村建设用地。四要用好增量控时序。建立增量系数函数，实行计划指标分配与节约集约用地挂钩制度，对投入产出比高、规模效益好、节约集约用地的，相应提高增量指标的系数；反之亦然。建立一套投入产出指标体系，合理确定新增建设用地规模和结构，切实提高单位土地面积投资强度和产出效率，从根源上抑制地方政府“零和博弈”，防止企业以地套利。


　　二是完善土地价格机制。针对不同地区、不同行业，科学合理制定基准地价，差别对待、堵疏结合、因势利导，抑制超大城市规模的无序扩张，促使产业和人口“择地而居”，重点流向规模经济效益比较高的中小城市。着力解决市场机制发挥不到位的问题，实现资源配置不断优化、优势产业健康发展、资源利用效率明显提高。


　　三是完善经济约束激励机制。实行差别化政策，完善有利于保护耕地的土地财税制度。探索城镇土地使用税税额分级与土地集约利用水平相挂钩的制度，提高持有成本，抑制以地套利，淘汰落后产能项目。设置阶梯式的新增建设用地土地有偿使用费，占用耕地的征收标准要数倍于占用其他类别土地，提高占地多、比例高、经济规模大的地区的征收标准，让用地者付出相应的发展权成本，同时，加大国家统筹比例，专项用于粮食主产区的转移支付，鼓励保护优质农田。


　　四是完善土地资源市场配置机制。目前，农村仅住宅用地就有5000万亩闲置。如果按照党的十七届三中全会精神，建立城乡统一的建设用地市场,在保障农民居住水平不降低的前提下让集体建设用地使用权有序流转，促进第二、第三产业“主动下乡”，从而进一步减少土地征收、优化土地利用结构、加快村镇经济发展、提高中小城镇的规模效益，保护好沃土良田。


　　征地制度改革


　　“权益升级”保障和谐征地


　　目前，社会各界都十分关注征地制度改革，提出了多种改革观点，各个观点也都有各自的理由和依据，但是否是根治征地问题的“良方”，仍有待进行深入分析。比如，是否大幅度提高征地补偿标准就能解决被征地农民长远生计问题？是否可以无条件地马上推行公益性项目征地，非公益性项目直接买卖？应该在什么样的条件下推行城市圈内的土地全部征收，城市圈外的非经营性项目用地征收、经营性项目用地直接买卖？


　　土地制度是一个国家经济社会发展的基础性制度，中国特色社会主义具有独创性与无可比拟的活力，对其适时性、科学性、合理性有更高的要求。制度成本的高低、公平与否事关发展和稳定的大局。我们不能为解决一个征地问题，制造更多的社会问题，而应该把土地制度所涉及的全部社会问题关联起来，建立一套符合国情、民情的低成本、高效益的土地制度，让农民成为城镇化建设的积极参与者和真正受益者，同时又能为经济社会发展提供用地保障。

   
   
   
   
   
   
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