公安执法研究

炳连富

　　一、公安执法规范化的基础内容
　　公安机关是我国司法机关的重要的组成部分，担负着重要的司法职责。对打击犯罪，保障公民的生命和财产安全，维护社会秩序有重要的作用。由古至今，公安机关作为一个执法部门其代表的是公平正义，坚决的同违法犯罪现象作斗争，维护公民的合法权益。其是社会正常运行的基础，是公民感觉幸福安全的保障。作为我国司法机构的重要组成部分，其与法院和检察院不同的是，其分布全国各省、市、县，尤其是基层的公安机关其直接接触的是社会上的违法犯罪现象，其日常执法直接的关系到公民的人身和财产安全。并且，公安机关作为行政机关的重要组织，其负责维护社会秩序，直接的对社会上的违法犯罪行为接触。与一般的行政机关不同的是，公安机关在执法是以国家的强制力为后盾的，在日常的执法过程中，尤其是在遇到犯罪分子实施犯罪行为时，犯罪分子一般为了逃避责罚，会以暴力抗警，为了制服犯罪分子，保护公民的合法权益就需要公安以暴力手段制服犯罪分子。由此可知，公安执法过程与一般的行政机关执法有很很大的区别，其以国家强制力为后盾，带有一定的暴力色彩，其依法行使职责，运用暴力手段制服犯罪分子有利于维护社会秩序，如果其执法不规范，则直接的对公民的生命和财产安全遭成伤害。
　　经济社会加快发展，快速走向现代化的时期,往往也是社会利益深刻调整，人们心理容易失衡、社会矛盾急剧增多的时期。社会中不稳定的因素在逐渐的增加，不法现象时有发生。公安机关的执法面对新情况，新问题，其执法内容的复杂化和执法对象的多样化为其执法增加了难度。要在新时期、新情况下讨论公安机关执法规范化，就必须先了解公安执法规范化的内涵、特点以及其必要性。
　　（一）公安执法规范化的内涵
　　公安执法规范化是法律法规政策对其执法工作的法律规制，是我国依法治国的内在要求，是依法行政的重要体现。使执法活动规范化，不仅有利于提高效率，节省行政资源，还有利于真正的保护公民的合法权益，发挥公安机关的职责意义。要了解公安执法规范化的内涵，首先要了解安安执法的内涵，这样才能更好的掌握其规范化的内涵和意义。
　　1、公安的概念
　　公安和警察其实没有实质上的区别，之所以造成两名称并行的情况有着历史和现实的各种因素。之前由于我国存在伪政权警察机关，我党为了从名称上与其区别开来，在相关的文件里采用的公安的称名称。自从上个世纪八十年代改革开放以来，随着国际交流的增多，在有关机构职能调整上为了更好的国际交流和交往，警察称呼开始使用并得到迅速推广。我国在1995年颁布的《人民警察法》中以法律的形式确定了警察这一称呼。在事件的操作中，公安可以用来作为机构的名称，也可以用来称作警察。警察是随着国家的产生而产生的。正如恩格斯所指出的:“警察是和国家一样古老的。”因为“国家是不能没有警察的”。 警察作为国家的产物，其是国家机器的重要的组成部分，维护国家的运行和发展有着重要的作用。在我国，作为国家暴力机关的代表之一，公安是人民民主专政的重要工具，是维护公民人身和财产安全，是社会秩序稳定发展的重要保障。公安机关是我国的执法机关，严格的依照我国的法律法规行使职责，对现实生活中存在的违法行为进行惩处。在司法机构体系里，其是大部分犯罪案件的处理机关，发现犯罪现象时及时的查明案件事实，对犯罪嫌疑人采取必要的措施，实现其打击犯罪的职责。
　　公安从其表面字意就可知其是维护公共安全的机关，对国家的长治久安有重要的作用。公安机关的重要作用是不容质疑的，自古以来其在国家机构中都占有重要的地位，不管是在国内还是国外，在大陆法系国家还是英美法系国家。政府作为国家公共行政权力的征和载体，其是国家权力的执行机关，其职责是为公民的生产生活，为经济的发展提供方方面面的公共服务。而公安作为政府的重要组成部分，其是政府这些公共职能发挥的强制力保障，是维护社会安定和公民安全的最后防线。公安作为行政机关，其有特殊的作用和功能，尤其是在二十一世纪高速发展的时代，社会情况复杂多变，公共安全辈受关注。
　　2、公安执法的概念
　　执法是指由法律法规规定的部门或机关按照法律、法规规定行使职责的行为。公安执法是指公安机关依据我国法律法规规定的职责、程序等行使职权的行为。执法的概念自古有之，我国古代就有“律”，即如今的法律，在《周礼、春官、大史》中就出现过这样的描述，“大丧，执法以往劝防” ，大意是指执行和执掌法令。而在《史记.滑稽列传》中也有这样的描述，即“执法在旁,御史在后” ，其中执法这是指执法的官吏。由古代的记载可知，其执法是指掌管法律，传播和实现法律。经过几千年的发展，在当代，执法的内涵在不断的发展和完善，对其定义也形成了广义和狭义的概念。广义上说，执法是国家行政机关、司法机关及公职人员依照法定程序实施法律的活动，其主体范围比较广。而相反的，狭义角度上的妨法只是指国家行政机关的公职人员依法行使管理职权、履行职责、实施法律的活动。而笔者认为，执法应该采取广义上的观点，公安机关即是行政机关也是司法机关的重要组成部分，其执法行为不论从什么角度说都属于执法的重要内容。笔者认为，公安执法是指公安机关及其公职人员依据法律法规的规定行使管理职权、履行职责、实施法律活动的行政行为。
　　3、公安执法规范化的概念
　　规范是指调整人们行为的准则，随着社会的发展，国家生活中存在着许多社会规范，如最早出现的宗教，社会习惯，以及随着文明发展产生的法律都是调整公民行为的社会准则。正是由于有了这些社会规范调整人们的行为，使得人们的生活都遵循一定的准则，不仅维护了公民各自的合法权益，还使得社会秩序井井有条。法律作为社会规范其与其它社会规范一样都是调整人们的行为，不同的是其是由国家制定颁布的，由国家强制力保证实施的准则。法律不仅调整公民的行为和相应的法律关系，其还规定国家机关及其公职人员的职责，行使国家权力应当遵守程序，以及违反职责应当承担的法律责任。公安机关作为国家机关的重要组成部分，我国有相应的法律法规对其行使国家权力进行规定，如职责、行使职权的程序等。公安执法作为一种行政行为，其受行政法律法规的调整，在日常的执法工作中要贯彻落实合法行政原则，即严格依照法律法规的规定行使职权。公安机关的执法行为要严格遵守合法行政的原则的基础上受法律法规的调整，使其执法规范化。最早提出公安执法规范化的是来自公安部提出的“三项建设”中提出的“公安执法主体为了实现公正、文明、严格、高效的执法目标，在法律的框架内,对公安执法活动进行程序化与标准化建设的一项系统工程。” 公安执法规范化是我国法治的重要内容和潜在要求。公守执法规范化从表面上说其要求公安机关及其公职人员的执法行为依法形成规范化，从深层次来说其规范化还包括执法制度、执法监督和执法理念的规范化。真正的使公安机关及其公职人员的执法规范化，除了做到信法行政外，还应完善相应的法律制度，建立起完善的监督体系，端正执法思想，转变执法理念，提高执法人员的执法素质，加深对法律的理解，为执法规范化打下基础。公安执法规范化应当从法律规范、制度建设和法治理念等三个角度来理解。
　　（二）公安执法规范化的特征
　　公安执法是行政执法的重要组成部分，其对公民生活和经济发展等有重要的影响。公安执法是公安机关在一定的法律法规的规定下按照法定的程序和负有的职责来履行日常的事务。公安执法按照法律、法规及相关政策的规定，形成规范化的执法对于社会发展和公民的生活保障有重要的意义。但是，在日常的生活中，社会情况复杂多变，且随着社会的发展，各种新情况、新现象和新问题层出不穷，违法犯罪等内容越来越丰富。如何在一定的社会环境下，及时处理遇到的突发情况，切实的保障公民的安全和社会秩序的发展是公安执法面临的一个重要问题。法律法规具有稳定性的特点，这也决定了从另一个角度说其具有一定的僵化性的缺点，其只能在一定的社会条件下对基本的法律关系进行调整，不可能穷极社会中的所有现象，尤其是在社一个高速发展的社会中，法律未能来得及完善和发展，许多情况未进行明确的规定。这就要求公安在执法的工作中有一定的自由裁量权，这样才能在工作中灵活应变处理其所遇到的问题。但是，近年来公安维护公民利益的执法工作中遇到了许多的问题，尤其是在群众性的执法事件中，其被公民放在了对立面。这与公安有执法过程中的自由裁量权行使有关，正是因为公安在日常的工作中享有一定的自由裁量权，就导致了在部分案件的处理中出现不规范的情况，使其在公民心目中的威信减损，对执法结果不信任。公安执法规范化是我国相关法律以及国家政策对其执法的要求，在现在的新情况新问题，应当在相关的法律基本原则的基础上，灵活的行使自由裁量权。这就需要把握公安执法规范化的的特点，把握在日常的执法工作中其是否符合规范化的要求。其特点有三：
　　1、执法范围广
　　我国的基本国情是地域广袤，人口众多，其决定了政府管理和服务的涉及面积广泛。公安执法也是如此，在中国上至省市城市，下到乡镇都需要公安机关维护其基本秩序的运行，保障公民的合法权益。公安机关及其分支机构分布全国各大小城市及乡镇，负责全国的安全保障工作。除了公安机关这个主体的设立和分布广泛外，其职责也决定了其执法范围广泛。我国于上个世纪九十年代颁布的《中华人民共各国警察法》 中以法律形式明确的规定公安机关及其公职人员—警察的工作职责。其第二章职权一章专门规定了公安享有的职权，其主要负责预防、制止犯罪和侦查违法犯罪活动；防范、打击恐怖活动；维护社会治安秩序，制止危害社会治安秩序的行为；管理交通、消防、危险物品；管理户口、公民身份证、国籍、入境事务和外国人在中国境内居留、旅行的有关事务；维护国（边）境地区的治安秩序等。 由公安的职权可以看出，其工作涉及到国家发展和公民生活的方方面面，大到国家安全、公共安全，小到公民的生才病死及及食住行等，都是其管辖的范围。不管是从其公安机关的分布还是从职权范围上看，其执法范围都很广泛。
　　2、执法手段特殊
　　公安是我国暴力机关的重要组成部分，并且由于其职权的特性决定，其在执法过程中用的手段具有一定的特殊性。如在侦查犯罪的执法中，需要专门的鉴定机关对犯罪现场等进行技术鉴定，对相关的证据进行鉴定等。在正在进行的暴力犯罪中，需要公安运用暴力手段制服犯罪嫌疑人，在特殊的情况下还可能出现伤亡等情况。暴力手段是公安执法的特点，与一般的行政执法机关或司法机关相比，法律赋予其在执法过程中的刑事强制措施实施权，如对犯罪嫌疑人进行拘留、逮捕，治安行政处罚权、行政强制措施权以及使用武器器械权等权益。暴力手段是公安执法的一大特点。
　　（三）公安执法规范化的必要性
　　公安执法规范化是对公安执法的法律及政策要求，其有其自身的必要性：
　　1、落实“以人为本，为人民服务”的必然要求
　　公安机关作为国家机构的组成部分，其工作宗旨是“以人为本，为人民服务”，通过日常的执法工作切实的维护公民的合法权益。其执法活动与公民的人身和财产有着密切的联系，不管是保护公民的的合法权益还是对违法犯罪行为进行惩罚，其行为都牵涉到公民的人身和财产权益。这就要求公安的执法行为严格的按照法律、法规规范来进行，使公民能够及时的了解和掌握公安执法的进程和依据，即要提高公安执法的透明度，提高其执法的公平性和合理性，从而提高行政效率和执法水平。除此之外，公安执法规范化能更加切合人民对公安行为的预想，更好的维护人民群众的合法权利，更少的使公安行为的履行致害到人民群众的利益，真正实现法律效果和社会效果的有机统一。公安执法接触的对象一般都是自然人，还包括一定的社会组织和机构，这就意味着在日常的妨法工作中，其行为会直接的对相对人的权益产生影响，如果其按照相关规定规范化执法，其有利于保护相对人的俣法权益，如果其不按规定执法，即使其执法结果是公正的，也有可能侵害公民的知情权。所以为了彻底的贯彻落实“以人为本，服务人民”，要求公安执法规范化。
　　2、执法规范化是依法行政的基本要求和题中之意
　　公安机关作为一个行政机关，其执法行为是行政行为的重要组成部分，受行政法等相关法律调整。依法行政是我国行政法的基本原则，其指行政机关及其公职人员在行使职取的时必须严格按照我国的法律规定进行。公安在执法的进程中要自觉的遵守法律法规的规定，将依法行政落实到具体的工作中。近年来在公安执法的过程在也暴露出许多问题，如有法不依、执法不严、违法不究等现象时有发生，这与我国执法警察的执法水平的高低和执法意识的淡薄等有关系。由于这些现象的发生，使得公安执法的威信下降，执法结果的信服力下降，公民对其执法的信任感下降。中国正在建设法治社会，依法行政是构建和谐社会的前提和保障，而在现实情况中，公安执法做到依法行政还存在着一定的差距。这就要求公安在执法过程中要以公平正义为价值尺度，调整社会关系，平衡社会利益，整全社会资源，维护社会秩序，使执法活动规范化，真正的将依法行政落到实处。
　　3、提高公安机关的执法效率
　　高效便民原则是行政法的基本原则，要求行政机关在执法过程中以最少的行政资源的投入获得更多的行政收益，减少行政资源的浪费。公安机关执法范围广，在执法过程中更要注重效率原则，减少行政资源的投入和浪费。而在实践中存在许多公安执法不及时，工作效率低等现象，比如在近年来发生的食品安全事故中，对该事故的调查不是公安机关积极主动的加入而解决的，而是因为社会媒体的报导引起了广泛的社会关注后，公安才介入到对该事故的调查中。公安执法效率低等现象是目前执法遇到的一大问题，这就需要推进公安执法的规范化，使其执法活动严格按照法律规定的程序，赋予其的职权等进行。为什么日本的丰田汽车公司,能在一年生产出762万辆汽车，丰田汽车公司的工人规模才63379人？因为丰田汽车公司的汽车生产已经实现了流水线生产，也就是有一套统一规范的生产操作流程。为生产建立起一套行之有效的规范，不仅有利于降低生产成本，还能够提高生产效率，在公安执法也是如此，要想提高行政效率，要严格按照规范化的程序来执法。
　　4、增加公民的自觉认可和服从的必然要求
　　腐败最好的防腐剂就是阳光，要杜绝和减少政府的府败，就要增中其执法的透明度，使阳光照进，就能减少腐败。公安执法腐败现象一直存在，以权谋私、滥用职权等时有发生，要有效的防治民警腐败就是将其执法活动置于阳光下，增加其执法的透明度，使社会各界都能对其进行时时有效的监督。使公安执法规范化，使执法意识灌注到执法的各个过程和环节，使每个公安民警时刻将规范化紧记于心，在根源上根除发生腐败的可能。除此之外，还应该增加公安执法的透明度，使其置于公众的监督之下，这样不仅能够很好的防治腐败现象，还有利于增加公安机关的公信力，使社会自觉认可和服从公安执法。随着社会的发展，公民的法律意识和权利思想在不断的觉醒，这是我国法治建设的发展，也是社会进步的标志。在日常的生活中，公民更愿意用和平和法律的方式来解决日常生活中遇到的问题和矛盾，维护自已的合法权益。而社会正处在一个转轨的时期，许多矛盾和问题凸显和暴露出来，作为与维护公民合法权益的国家机关如何执法有至关重要的影响。但是，在近几年来暴露出了许多公安执法的问题，比如“粗暴执法”、“一人执法”等造成了恶劣的影响。处于风口浪尖上的公安机关，其应在新的历史和社会情况下，积极的回应公民的新期待和新要求，承担起自己的历史使命,不断加强和改进公安规范化执法的行为和模式。这样不仅能树立起公安执法的威信，还有利于增加公的自觉认可和服从的社会效果。